（一） 征求意见稿的核心制度内容

此次的征求意见稿保持了暂行办法的主要制度框架，并在此基础上对具体的规则条文进行改进和扩充。无论是暂行办法还是征求意见稿，作为确立政府购买基本规章，核心要明确的就是由谁买、向谁买、买什么以及怎么买等基本问题，为各级政府及组成部门向社会力量购买公共服务的实践确立框架和提供指导。

1. 明确政府购买服务的概念与购买主体

无论是征求意见稿还是暂行规定，首要确定的是政府购买服务的定义。征求意见稿将政府购买服务界定为“把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。”因此，政府向社会力量购买的公共服务是本属政府职责范围内的服务内容，而出于效率、专业性等方面的考虑，委托外包给包括具有承接条件的社会力量。但是，政府作为行政管理部门有其特殊性，一些必须由政府实施的服务并不适于向社会力量购买，因而并不是所有的服务都适合通过购买的方式向公众提供。同时，政府购买服务还应当符合一定的程序，并根据市场原则，根据服务的数量、质量进行付费。

征求意见稿规定，各级行政机关是政府购买服务的主体，即中央和地方政府及其职能部门。与此同时，党的机关、人大、政协与监察机关以及按事业单位分类改革规定，划为承担行政职能的事业单位等机关单位应参照实施购买服务。可见，政府购买服务中的“政府”是一个广义的政府，包括考察机构财务会计管理情况、依法缴纳税收和社会保障资金情况以及信用记录情况等。

2. 规定承接购买服务的对象和条件

根据规定，承接政府购买服务的对象是社会力量。承接主体首要涵盖社会团体、基金会和社会服务机构三类社会组织。社会组织大多提供公共服务，与政府需要购买的服务相近。我国事业单位改革的方向之一也是推动具有公益性的事业单位向社会组织转型。社会组织以外，征求意见稿规定的承接主体还包括企业、会计师事务所、律师事务所等专业机构，及从事生产经营活动的事业单位，还包括个体工商户或自然人等。可见，以企业形式登记注册的社会企业，也可以作为政府购买服务的承接主体。

上述范围内的法人或自然人作为承接主体还需要满足治理结构健全并运作规范等一系列条件，包括考察机构财务会计管理情况、立法缴纳税收和社会保障资情况以及信用记录情况等。

3. 规范政府购买服务的内容和程序

提供公共服务是政府部门的本有职责，因此政府购买服务主要应属于政府需要提供的新增或临时性、阶段性服务事项。具体服务内容分为四大类：基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务以及技术性服务。

从程序上也严格要求，明确应当先确定财政预算再进行购买服务，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序的原则确定承接主体。对于以合同制形式实施的政府购买服务项目，依据相关程序规定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体。同时，征求意见稿在绩效管理和信息公开等程序性内容上进行了明确要求。

（二） 征求意见稿在暂行办法基础上的优化

1. 服务的公共性，理顺与政府采购的关系

本次征求意见稿明确将政府购买服务细分为“直接受益对象为社会公众的公共服务”和“直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务”两类，并规定政府购买公共服务，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行。这一项政策改进，不仅明确了征求意见稿适用的服务的性质和范畴，也理顺了政府购买服务管理办法和政府采购法的关系，即政府购买公共服务是一种特别政府采购，具体制度在政府采购法的原则下，具有适用征求意见稿这个特别法。之所以这样的分类方式，是因为政府购买自身所需的辅助性服务时，服务的购买方和付款方与服务的接受方是一致的，这与一般市场交易行为的模式更为相近，而购买公共服务的服务接受方和受益人与服务的购买方和付费方是分离的，更需要以专门的制度进行规范。

2. 实操意义更强，更为注重绩效

本次征求意见稿的起草是在总结过去近四年暂行办法实施经验的基础上进行的优化。从条文上看，相关制度规定的实操指导意义更强。例如，政府购买服务目录新增分级分部门制定的制度，政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制，实施政府购买服务的部门具体负责编制本部门指导性目录，报同级财政部门审核同意后组织实施。同时，明确要求指导性目录的制定要结合本地区、本部门实际对纳入目录的内容进行必要的细化，增强目录的可操行。又例如，在暂行办法购买服务内容的基础上，增加“禁止购买内容”的条款，制定政府购买服务的负面清单，对于帮助相关部门判别某类服务是否可以进行购买具有很强的指导意义。此外，征求意见稿将原有“注重实效”的原则改为“讲求绩效”，从实效转为绩效。从措辞上理解，实效更为抽象，而绩效是现代管理学常用的词汇，在公共服务领域的评估考核等实际使用的体系和模型中都可找到渊源，因此也是政府购买服务制度更为具象的一点体现。

3. 监管及程序要求更为严格

征求意见稿相较于暂行办法的另一大特点是监管措施和程序要求更为严格。预算管理、绩效管理、监督管理以及信息公开等监管要求都在新的征求意见稿中独立成章，制度规范进一步充实。根据新的规定，政府购买服务需要遵从“先有预算、后购买服务”的原则，并且需要通过合理的方法对购买支出进行科学测算，由于政府购买服务的项目内容本身是政府自身职能，因此征求意见稿也规定不得专门增加政府购买服务的预算，以符合政府购买服务本有的性质和初衷。确立绩效管理的有效抓手，在原有结果评估的基础上强化绩效目标管理，明确购买服务数量、质量、时效、成本、效益和服务对象满意度等绩效指标，并在政府购买服务合同或购买公告中予以明确。同时，加强过程中的监测，实施绩效执行监控，定期对绩效目标及指标实现程度进行跟踪分析，以确保政府购买服务达到预期的目标。另外，征求意见稿还新增了融资行为管理的内容，要求承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。这是在政府购买服务环节提高金融风险控制和管理的意识的重要体现。

4.  结合实际情况更具灵活性

虽然新的征求意见稿相较于暂行办法的规定更为细化和严格，但与此同时，该意见稿也对实操中原暂行办法遇到的实施问题予以回应。结合实际情况，相应规定的灵活性也有所提高。例如，在承接主体方面，在原有社会组织和公司企业的基础上，新增律所等专业服务提供组织以及个体工商户和自然人。针对此前政府购买服务预算按年度制定，对于需要长期持续投入的项目不便管理的问题，征求意见稿规定合同履行期限或项目实施期限一般为1年，但对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。

（三） 政府购买服务制度完善的趋势

从上述对征求意见稿与暂行办法的比较分析中我们可以看出，我国政府购买服务制度的发展趋势更为扎实和务实。

具体表现为：其一是注重绩效，绩效管理和信息公开的制度进一步细化和完善；其二是严格监管和制度灵活性并重，程序上的规范性的同时也着重；其三是风险管理意识明显提升，一方面通过严格规范程序管理和提升信息公开程度，防范政府购买服务作为腐败风险点的行政性风险，另外通过禁止购买主体为承接主体提供融资担保等制度设计，也防范政府作为购买服务交易一方的市场性风险。

通过政府购买服务制度的完善，可以充分发挥该制度本身的积极功能和效用，包括培育和促进社会组织发展，推进事业单位和行业协会脱钩改革，实现“小政府、大社会”的政府行政职能转变。